TL;DR
- Eksistensi 3.4 juta hektar kebun sawit dalam kawasan hutan memicu tuduhan deforestasi ilegal dan menciptakan hambatan dagang internasional seperti EUDR.
- Pemerintah mengeksekusi kebijakan Penertiban Kawasan Hutan (PKH) melalui Perpres 5/2025 dan membentuk Satgas PKH untuk mengambil alih lahan tanpa izin kehutanan.
- Lahan di area konservasi dan lindung direforestasi, sedangkan sisa kebun sawit dalam kawasan hutan produksi disita menjadi aset negara untuk dikelola secara profesional oleh BUMN PT Agrinas Palma Nusantara.
- Langkah penertiban ini memberikan kepastian hukum, memulihkan citra industri sawit, memperkuat pemenuhan sertifikasi keberlanjutan (ISPO dan RSPO), dan menjaga stabilitas ketahanan nasional.
Table of Contents
PENDAHULUAN
Tata kelola perkebunan sawit Indonesia telah lama dituding bermasalah dan tidak memenuhi unsur kepatuhan (compliance) terhadap peraturan perundang-undangan yang berlaku. Salah satunya adalah keterlanjuran sebagian kebun sawit dalam kawasan hutan.
Berdasarkan hasil rekonsiliasi data sawit nasional tahun 2019 menemukan luas kebun sawit dalam kawasan hutan diperkirakan sekitar 3.4 juta hektar (Arifin et al., 2019). Pemerintah dalam hal ini, Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan, Kementerian Pertanian, Lembaga Penerbangan dan Antariksa (LAPAN), Badan Informasi Geospasial (BIG), dan Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) telah menyampaikan data pada tahun 2019 bahwa sebagian kebun sawit berada dalam kawasan hutan. Dari sekitar 3.4 juta hektar kebun sawit dalam kawasan hutan, sekitar 3 persen berada di dalam suaka alam/kawasan pelestarian alam (KSA/KPA), 5 persen berada di hutan lindung (HL), 13 persen berada di kawasan hutan produksi terbatas, 43 persen berada di kawasan hutan produksi, dan 36 persen berada di hutan produksi yang bisa dikonversi. Dengan eksistensi kebun sawit dalam kawasan hutan tersebut, pada kenyataannya dimaknai bahwa perkebunan sawit Indonesia terkait dengan deforestasi ilegal dan sekaligus menjadi bukti atas ketidakpatuhan pada peraturan perundang-undangan yang berlaku.
Isu kebun sawit dalam kawasan hutan tersebut bukan hanya disorot di dalam negeri, tetapi juga telah menjadi isu internasional, termasuk dalam perdagangan produk sawit dunia. Uni Eropa merupakan salah satu tujuan ekspor produk sawit Indonesia yang memanfaatkan isu tersebut sebagai argumen di balik hambatan perdagangan baik tariff barrier maupun non-tariff barrier. Pada tahun 2017, Uni Eropa mengeluarkan Report on Palm Oil and Deforestation of Rainforest, kemudian tahun 2018 dilanjutkan dengan kebijakan yang mendiskriminasi sawit dalam The Promotion of the Use of Energy from Renewable Energy Directives (RED) II. Tidak berhenti di situ, Uni Eropa kembali mengeluarkan draf Delegated Act mengklasifikasi minyak sawit sebagai komoditas berisiko tinggi (high risk biofuel) terhadap ILUC (Indirect Land Use Change) pada tahun 2019 (PASPI Monitor, 2019; Suharto et al., 2019). Kebijakan EU yang terakhir adalah EUDR (European Union Deforestation Regulation) pada tahun 2023 (PASPI Monitor, 2022a,b,c; 2023a,b,c,e; 2024a,b, 2025).
Mengingat pentingnya industri sawit dalam perekonomian nasional, stigma kebun sawit dalam kawasan hutan dan ketidakpatuhan pada perundang-undangan harus diakhiri agar tidak merugikan industri sawit di masa yang akan datang. Terlebih dalam perdagangan modern yang menuntut terpenuhinya atribut keberlanjutan (sustainability). Isu tersebut harus diakhiri agar tidak menjadi momok dan dipakai pesaing Indonesia untuk memojokkan sawit Indonesia di perdagangan internasional.
Tulisan ini mendiskusikan bagaimana jalan panjang upaya Indonesia menyelesaikan masalah keterlanjuran kebun sawit dalam kawasan hutan. Kemudian dilanjutkan dengan diskusi tentang kebijakan Penertiban Kawasan Hutan (PKH) sebagai kebijakan untuk mengakhiri stigma tersebut.
JALAN PANJANG PENYELESAIAN KEBUN SAWIT DALAM KAWASAN HUTAN
Penyelesaian status legalitas kebun sawit dalam kawasan hutan harus dituntaskan karena menyangkut aspek kepatuhan perkebunan sawit pada peraturan perundang-undangan. Hal ini sangat penting untuk dilakukan. Selain memberikan kepastian hukum, penyelesaian status legalitas tersebut juga untuk menjawab tuntutan pasar minyak sawit dunia dan menghilangkan tuduhan deforestasi ilegal pada industri sawit nasional.
Aspek kepatuhan perkebunan sawit pada peraturan perundang-undangan yang berlaku sesungguhnya telah dimuat dalam UU Nomor 18 Tahun 2004 tentang perkebunan yang kemudian diganti menjadi UU Nomor 39 Tahun 2014. Demikian juga dalam sistem sertifikasi industri sawit keberlanjutan, baik ISPO (Indonesian Sustainability Palm Oil) maupun RSPO (Roundtable Sustainability Palm Oil), terdapat dimensi kepatuhan (compliance) terhadap peraturan perundang-undangan yang berlaku (PASPI, 2023).
Sejak kebijakan ISPO pertama (Permentan 19/2011) hingga regulasi terakhir (Perpres 16/2025) telah digariskan salah satu prinsip ISPO yakni kepatuhan terhadap peraturan perundang-undangan. Demikian juga, salah satu prinsip dalam sertifikasi RSPO (RSPO, 2007) yakni Prinsip Kepatuhan (Compliance With Applicable Laws and Regulations). Kurangnya pengakuan pasar minyak sawit dunia pada sertifikasi ISPO dan RSPO antara lain terkait pada atribut kepatuhan tersebut. Selain pada sertifikasi keberlanjutan ISPO dan RSPO, prinsip kepatuhan juga dituntut dalam EUDR yang menuntut ketertelusuran (traceability) dan kepatuhan (compliance) pada peraturan perundang-undangan yang berlaku di negara produsen komoditi, termasuk Indonesia.
Upaya pemerintah bersama pelaku usaha perkebunan sawit untuk menyelesaikan status kebun sawit dalam kawasan hutan telah lama berlangsung. Namun kompleksitas masalah yang dihadapi, seperti luasnya kebun sawit dalam kawasan hutan, tidak tersedianya dan terintegrasinya data-data luas kebun sawit dalam kawasan hutan, dinamika perubahan kebijakan khususnya perubahan kebijakan otonomi daerah, banyaknya keterlibatan pihak baik dari kementerian pemerintah pusat maupun pemerintah daerah, membuat penyelesaian kebun sawit dalam kawasan hutan memerlukan waktu yang cukup panjang untuk menyelesaikan masalah tersebut secara tuntas.
Berbagai studi mengungkapkan bahwa regulasi alokasi lahan di Indonesia menyangkut regulasi yang kompleks, tumpang tindih, dan melibatkan sejumlah pemangku kepentingan dan kewenangan yang tak jarang bertentangan serta regulasi pusat daerah dan antarsektor yang belum terintegrasi (Setiawan et al., 2017; Susanti dan Maryudi, 2016).
Untuk menyelesaikan permasalahan kebun sawit dalam kawasan hutan, pemerintah selama ini telah mengeluarkan sejumlah kebijakan seperti Reformasi Agraria, Kebijakan Satu Peta, Sertifikasi Indonesian Sustainable Palm Oil (ISPO), dan Kebijakan Moratorium Perizinan Sawit.
Pemerintah telah mengeluarkan Instruksi Presiden (Inpres) secara berkesinambungan tentang Penundaan Pemberian Izin Baru dan Penyempurnaan Tata Kelola Hutan Alam Primer dan Lahan Gambut. Regulasi yang dimaksud mulai dari Inpres 10/2011, kemudian mengalami revisi menjadi Inpres 6/2013, dan Inpres 8/2015. Serangkaian Inpres tersebut mungkin dapat mencegah penambahan luas kebun sawit dalam kawasan hutan, namun belum dapat menyelesaikan keterlanjuran kebun sawit dalam kawasan hutan.
Pemerintah kembali mengeluarkan kebijakan dalam rangka menyelesaikan masalah kebun sawit dalam kawasan melalui Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan mengeluarkan kebijakan Perhutanan Sosial yang dituangkan dalam Peraturan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan No. P.83/Menlhk/Setjen/Kum.1/10/2016 tentang Perhutanan Sosial (P.83/2016). Dalam peraturan tersebut memberikan lima skema penyelesaian yakni: (1) Hutan Kemasyarakatan (HKm); (2) Hutan Desa (HD); (3) Hutan Tanaman Rakyat (HTR); (4) Kemitraan Kehutanan; dan (5) Hutan Adat (HA). Namun Permen LHK P.83/2016 tersebut juga tidak dapat menyelesaikan keterlanjuran kebun sawit dalam kawasan hutan karena tanaman sawit tidak termasuk tanaman yang diperbolehkan dalam Program Perhutanan Sosial (APKASINDO dan IPB University, 2022)
Melalui Peraturan Presiden No. 88 tahun 2017 tentang Penyelesaian Penguasaan Tanah Dalam Kawasan Hutan (Perpres No. 88/2017), pemerintah telah berupaya untuk menyelesaikan penguasaan lahan pada kawasan hutan melalui empat mekanisme, yakni: (1) mengeluarkan bidang tanah dalam kawasan hutan melalui perubahan batas kawasan hutan; (2) tukar-menukar kawasan hutan; (3) memberikan akses pengelolaan hutan melalui program perhutanan sosial; atau (4) melakukan resettlement. Perpres tersebut juga belum berhasil menyelesaikan kebun sawit dalam kawasan hutan hanya karena kebun sawit dinilai bukan tanaman hutan dan pengaturannya berada di Kementerian Pertanian.
Sebagai kelanjutan dari Inpres 8/2015, pemerintah mengeluarkan Inpres baru yakni Inpres 18/2018 tentang Penundaan dan Evaluasi Perizinan Perkebunan Kelapa Sawit serta Peningkatan Produktivitas Perkebunan Kelapa Sawit, yang lebih dikenal dengan moratorium sawit. Inpres tersebut menginstruksikan kementerian dan/atau kepala lembaga serta pemerintah daerah untuk melakukan evaluasi terhadap semua izin perkebunan sawit yang sudah diterbitkan, seperti izin lokasi, Izin Usaha Perkebunan (IUP), SK Pelepasan Kawasan Hutan, dan Hak Guna Usaha (HGU). Evaluasi tersebut dilakukan selama 3 tahun. Meskipun telah diperpanjang beberapa kali, Inpres 18/2018 juga belum berhasil menyelesaikan masalah kebun sawit dalam kawasan hutan.
Harapan untuk menyelesaikan permasalahan kebun sawit dalam kawasan hutan kembali muncul ketika lahirnya omnibus law yakni Undang-Undang Cipta Kerja (UUCK) No. 6 Tahun 2023. Undang-Undang tersebut mengatur penyelesaian kebun sawit dalam kawasan hutan melalui dua mekanisme utama, yakni Pasal 110A dan Pasal 110B. Mekanisme Pasal 110A menggariskan bahwa usaha perkebunan sawit yang telah memiliki izin (seperti Izin Lokasi, IUP, atau HGU) tetapi kemudian wilayahnya masuk dalam penetapan kawasan hutan, dapat dilanjutkan kegiatan budidaya dengan melengkapi persyaratan dan menyelesaikan sanksi administratif atau denda dalam jangka waktu tertentu. Sedangkan Pasal 110B mengharuskan bahwa usaha perkebunan sawit yang tidak memiliki izin kehutanan atau beroperasi secara ilegal di dalam kawasan hutan dikenakan sanksi administratif berupa penghentian kegiatan sementara, kewajiban membayar denda administratif, hingga paksaan pemerintah atau pencabutan kegiatan.
Namun solusi Pasal 110A dan Pasal 110B tersebut mendapat kritik keras dari sebagian masyarakat, terutama dari penggiat lingkungan, karena dinilai menjadi mekanisme “pemutihan” pelanggaran keterlanjuran kebun sawit dalam kawasan hutan. Sementara polemik berlangsung, pemilihan umum (pemilu) pun berlangsung dan melahirkan perubahan rezim pemerintahan sehingga solusi UUCK tersebut juga belum berhasil menuntaskan penyelesaian keterlanjuran kebun sawit dalam kawasan hutan.
Dinamika penyelesaian keterlanjuran kebun sawit dalam kawasan hutan yang berlangsung selama periode 2011-2023 tersebut, telah melahirkan banyak kebijakan baik bersifat sektoral maupun secara nasional. Namun, penyelesaian keterlanjuran kebun sawit dalam kawasan hutan tampaknya masih harus menunggu momentum terbaik untuk diselesaikan.
PENERTIBAN KAWASAN HUTAN (PKH): MENGAKHIRI KEBUN SAWIT DALAM KAWASAN HUTAN
Penyelesaian keterlanjuran kebun sawit dalam kawasan hutan yang berlarut-larut harus diakhiri. Selain menyangkut kepastian dan keadilan hukum, penyelesaian masalah keterlanjutan ini juga menyangkut citra industri sawit nasional ke depan. Industri sawit nasional bukan lagi hanya sekadar komoditas ekonomi biasa saja, tetapi telah bertransformasi dengan peran lebih luas dan strategis. Industri sawit menjadi bagian dari ketahanan pangan (Tim Riset PASPI, 2026c), ketahanan energi (PASPI Monitor, 2024c; Tim Riset PASPI, 2026d), dan ketahanan ekonomi nasional (PASPI, 2022, 2023; PASPI Monitor, 2023d; Tim Riset PASPI, 2026a, 2026b). Oleh karena itu, industri sawit harus dijaga keberlanjutannya. Stigma bahwa sebagian perkebunan sawit nasional berada dalam kawasan hutan, deforestasi ilegal, dan tidak compliance terhadap peraturan perundangan yang berlaku, harus segera diakhiri.
Pada akhirnya, pemerintah mengeluarkan kebijakan Penertiban Kawasan Hutan (PKH) melalui Peraturan Presiden No. 5 Tahun 2025 tentang Penertiban Kawasan Hutan (Perpres 5/2025). Subjek hukum yang dinyatakan dalam kawasan hutan ditetapkan melalui Keputusan Menteri Kehutanan No. 36 Tahun 2025 tentang Daftar Subjek Hukum Kegiatan Usaha Perkebunan Kelapa Sawit yang Telah Terbangun dalam Kawasan Hutan yang Tidak Memiliki Perizinan di Bidang Kehutanan yang Berproses atau Ditolak Permohonannya di Kementerian Kehutanan (Kepmenhut 36/2025).
Sedangkan sanksi administrasi ditetapkan melalui Peraturan Pemerintah No. 45 Tahun 2025 tentang perubahan atas PP No. 24/2021 tentang Tata Cara Pengenaan Sanksi Administratif dan Tata Cara Penerimaan Bukan Pajak yang Berasal dari Denda Administratif di Bidang Kehutanan (PP No. 45/2025). Selanjutnya, peruntukan lanjutan aset hasil PKH mengacu pada Peraturan Menteri Kehutanan No. 20 Tahun 2025 tentang perubahan atas Peraturan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan No. 7 Tahun 2021 tentang Perencanaan Kehutanan, Perubahan Peruntukan dan Perubahan Fungsi Kawasan Hutan, serta Penggunaan Kawasan Hutan (Permenhut 20/2025).
Untuk mengeksekusi kebijakan tersebut, pemerintah membentuk Satuan Tugas Penertiban Kawasan Hutan (Satgas PKH) yang dipimpin Menteri Pertahanan dengan beranggotakan lintas kementerian dan lembaga negara, seperti Kejaksaan Agung, Panglima TNI, Kepolisian, Badan Intelijen Negara, Kementerian Keuangan, Kementerian Kehutanan, Kementerian Pertanian, Kementerian ATR/BPN, Kementerian Lingkungan Hidup, Kementerian ESDM, dan Badan Pengawas Keuangan Pembangunan.
Dari segi perspektif penyelesaian masalah keterlanjuran kebun sawit dalam kawasan hutan, kebijakan PKH tersebut menargetkan empat hal penting, yakni: (1) seluruh kebun sawit yang dinyatakan dalam kawasan hutan diambil alih kembali oleh pemerintah/negara; (2) lahan-lahan kebun sawit dalam kawasan hutan yang termasuk dalam kawasan hutan lindung (HL) dan hutan konservasi (HK) diserahkan ke Kementerian Kehutanan untuk dikembalikan menjadi fungsi Hutan Lindung dan Hutan Konservasi; dan (3) lahan perkebunan sawit yang berada dalam kawasan hutan produksi (HP), hutan produksi terbatas (HPT), serta hutan produksi dapat dikonversi (HPK) dikeluarkan dari kawasan hutan dan dikonversi menjadi Area Penggunaan Lain (APL) atau kawasan budidaya serta dijadikan aset negara. Aset negara tersebut selanjutnya dikelola oleh Badan Usaha Milik Negara (BUMN) PT. Agrinas Palma Nusantara.
Kebijakan pemerintah yang mengembalikan kebun sawit dalam kawasan hutan (HL dan HK) menjadi fungsi hutan lindung dan hutan konservasi akan menambah luas hutan (hutan berhutan) Indonesia. Hingga bulan Oktober 2026, luas eks kebun sawit dalam kawasan hutan lindung (HL) dan hutan konservasi (HK) yang kembali menjadi fungsi hutan (reforestasi) mencapai sekitar 1.14 juta hektar. Implikasi dari hal tersebut adalah pengurangan luas kebun sawit Indonesia.
Untuk menjaga agar kebijakan PKH tidak terlalu berdampak pada penurunan produksi perkebunan sawit, pemerintah mengambil jalan tengah bahwa kebun-kebun sawit yang sebelumnya dikategorikan pada kawasan hutan (HP, HPT, dan HPK) dikeluarkan dari kawasan hutan dan tetap dipertahankan menjadi kebun sawit, namun kebun sawit tersebut menjadi aset/milik negara.
Sebagaimana kebijakan pada umumnya, kebijakan PKH tersebut juga tidak terlepas dari pro kontra di masyarakat. Penetapan batas kawasan hutan (Kepmenhut No. 36/2025) yang belum memenuhi proses yang ditetapkan dalam UU Kehutanan, penetapan denda administratif yang dinilai kurang memiliki dasar yang kuat, penggunaan lanjutan lahan kebun sawit hasil sitaan PKH, dan nasib petani sawit yang merugi menjadi polemik atas eksekusi kebijakan tersebut.
Terlepas dari pro-kontra yang terjadi, kebijakan PKH tersebut perlu dilihat sebagai upaya terakhir untuk memutus atau mengakhiri stigma kebun sawit dalam kawasan hutan. Sehingga tudingan selama ini yang diarahkan pada industri sawit Indonesia seperti deforestasi ilegal dan incompliance pada peraturan perundangan dapat diakhiri. Dengan demikian, akselerasi sertifikasi keberlanjutan seperti ISPO dan RSPO, termasuk traceability, dapat tercapai dan makin diakui masyarakat dunia.
Diharapkan eks kebun sawit dalam kawasan hutan yang dikelola oleh BUMN, dapat secepat mungkin terkelola dengan lebih optimal dan mengadopsi kultur teknis (best practice) terbaik sehingga tidak mengganggu produksi sawit nasional ke depan. Selain itu, mengingat pada eks kebun sawit dalam kawasan hutan juga ada pekebun (petani sawit) diharapkan kebijakan PKH tetap memperhatikan kepentingan petani sawit. Salah satu solusi konstruktif untuk meminimalisir trade-off tersebut dengan mengembangkan inovasi model-model kemitraan yang lebih produktif antara BUMN sawit dengan petani sawit yang tergabung dalam koperasi.
KESIMPULAN
Industri sawit Indonesia telah lama dituding terkait dengan deforestasi ilegal dan incompliance terhadap peraturan perundang-undangan. Tudingan tersebut dibuktikan dari permasalahan kebun sawit dalam kawasan hutan. Isu tersebut juga telah berkembang menjadi isu nasional hingga global, bahkan dimanfaatkan sebagai argumen di balik hambatan perdagangan produk sawit di negara tujuan ekspor. Di sisi lain, industri sawit juga memiliki peran penting dan strategis menjadi bagian dari ketahanan pangan, ketahanan energi, dan ketahanan ekonomi nasional. Oleh karena itu, penyelesaian permasalahan legalitas kebun sawit sangat penting untuk dilakukan untuk memperbaiki citra industri sawit Indonesia sehingga eksistensinya terus terjaga di masa depan.
Setidaknya dalam 15 tahun terakhir, pemerintah bersama pelaku usaha telah berupaya untuk menyelesaikan masalah kebun sawit dalam kawasan hutan. Berbagai regulasi kebijakan telah dikeluarkan pemerintah, seperti Reformasi Agraria, Kebijakan Satu Peta, Sertifikasi Indonesian Sustainable Palm Oil (ISPO), Kebijakan Moratorium Perizinan Sawit, Program Perhutanan Sosial, hingga omnibus law UU Cipta Kerja. Namun implementasi berbagai regulasi tersebut belum mampu menyelesaikan masalah keterlanjuran kebun sawit dalam kawasan hutan. Salah satu faktor penghambat penyelesaian masalah tersebut adalah kompleksitas masalah dan ego sektoral.
Kebijakan Penertiban Kawasan Hutan (PKH) dengan Satgas PKH yang di dalamnya melibatkan seluruh kementerian dan aparat penegak hukum, diharapkan mampu mengakhiri tudingan deforestasi ilegal dan incompliance pada industri sawit nasional dapat diakhiri.
⭐ Mau lebih sering lihat artikel sawit dari kami di Google?
Acknowledgment
“Penulis mengucapkan terima kasih atas dukungan dana dari Badan Pengelola Dana Perkebunan (BPDP) dalam penyusunan artikel diseminasi dan policy brief ini.”
